Regierungsentwurf zu Anti-Geldwäsche-Reform – hemmende Wirkung auf Kryptobranche befürchtet
Auch die junge, dynamische Kryptobranche scheint der Regulierung nicht entkommen zu können. Vielmehr plant die Bundesregierung nun, die erste Kryptoregulierung in die Wege zu leiten. In diesem Zusammenhang hat die Bundesregierung Anfang August 2019 einen Gesetzesentwurf zur Umsetzung der Änderungsrichtlinie der Vierten EU-Geldwäscherichtlinie vorgelegt („Regierungsentwurf“), der erstmals einen Rechtsrahmen speziell für Kryptowerte und diesbezügliche Finanzdienstleistungen vorsieht. Zu diesem Gesetzesentwurf haben Anfang September 2019 nun die zuständigen Ausschüsse des Bundesrates ihre Empfehlungen abgegeben. Diese fordern vor allem eine konkretere und widerspruchsfreie Regulierung der Kryptobranche.
Wie von uns bereits in unseren Blog-Beiträgen zum Referentenentwurf sowie zum Regierungsentwurf berichtet, sieht der Regierungsentwurf nicht nur die Umsetzung der Vierten EU-Geldwäscherichtlinie vor, sondern insbesondere auch darüber hinausgehende Änderungen im Kreditwesengesetz („KWG“) und damit die Schaffung eines ersten finanzaufsichtsrechtlichen Aufsichtsrahmens für Kryptowerte. Bei dem Regierungsentwurf handelt es sich um ein zustimmungsbedürftiges Gesetz, sodass die Zustimmung des Bundesrats erforderlich ist. Daher haben nun Anfang September der Finanzausschuss, der Ausschuss für Innere Angelegenheiten, der Rechtsausschuss und der Wirtschaftsausschuss („BR-Ausschüsse“) ihre Empfehlungen gegenüber dem Bundesrat abgegeben.
Die BR-Ausschüsse begrüßen die Schaffung des finanzaufsichtsrechtlichen Rahmens für Kryptowerte. Allerdings betonen sie auch, dass Rechtsunklarheiten vermieden werden sollten, um die Attraktivität des Finanzstandorts Deutschland nicht abzuwerten.
Kryptowerte
Der Aufsichtsrahmen für die Kryptobranche soll maßgeblich durch die Einführung des Begriffs „Kryptowerte“ geprägt werden. Kryptowerte sollen nach dem Regierungsentwurf definiert werden als (§ 1 Abs. 11 S. 3 KWG-E)
„digitale Darstellungen eines Wertes, der von keiner Zentralbank oder öffentlichen Stelle emittiert wurde oder garantiert wird und nicht den gesetzlichen Status einer Währung oder von Geld besitzt, aber von natürlichen oder juristischen Personen aufgrund einer Vereinbarung oder tatsächlichen Übung als Tausch- oder Zahlungsmittel akzeptiert wird oder Anlagezwecken dient und der auf elektronischem Wege übertragen, gespeichert und gehandelt werden kann […].“
Der Begriff des Kryptowertes soll so weitgefasst sein, dass er alle potenziellen Verwendungszwecke von virtuellen Währungen erfasst, insbesondere auch deren Nutzung zu Anlagezwecken. Als Orientierung zur Begriffsbestimmung diente das internationale Begriffsverständnis von „virtual assets“.
Nach Ansicht der BR-Ausschüsse wurde der Begriff Kryptowerte allerdings nicht widerspruchsfrei in das KWG eingefügt. So erfasse der Begriff sämtliche Kryptowerte unabhängig davon, ob diese zugleich als Schuldtitel, Vermögensanlagen oder ein anderes Finanzinstrument qualifizieren. Überschneidungen seien vor allem deshalb möglich, da der Begriff Kryptowerte auf Grundlage von technischen Merkmalen definiert ist, wohingegen alle anderen Finanzinstrumente einen rechtlichen Anknüpfungspunkt in anderen Gesetzen haben (z.B. WpHG oder VermAnlG).
Problematisch sei diese technische Sichtweise nach Ansicht der BR-Ausschüsse insbesondere mit Blick auf die Abgrenzung zu Wertpapieren sowie im Hinblick auf den Charakter des Begriffs als Auffangtatbestand.
Kryptoverwahrgeschäft vs. Verwahrvorschriften für Wertpapiere
Die BR-Ausschüsse kritisieren, dass Schwierigkeiten bei der Abgrenzung des Kryptoverwahrgeschäfts und der Verwahrvorschriften für Wertpapiere entstehen könnten. So erfasse die neue Finanzdienstleistung des Kryptoverwahrgeschäfts aufgrund des weiten Begriffs des Kryptowertes auch solche Token, die zugleich Wertpapiere sind. Dies sei insofern problematisch, als dass die Verwahrung von Wertpapieren vorrangig durch die speziellen Vorschriften zur Verwahrung von Wertpapieren geregelt ist.
Daher fordern die BR-Ausschüsse auch, Wertpapiere ausdrücklich vom Kryptoverwahrgeschäft auszunehmen.
Abgrenzung des Kryptowertes zu anderen Finanzinstrumenten
Durch das weite Begriffsverständnis von Kryptowerten könne jeder Kryptowert zugleich auch als ein anderes Finanzinstrument iSd KWG qualifizieren. Allerdings sind die verschiedenen Finanzinstrumente hinsichtlich ihrer Rechtsfolgen auch unterschiedlich. So bestehen für Tätigkeiten in Bezug auf Finanzinstrumente, die Wertpapiere oder Vermögensanlagen sind, in der Regel strengere aufsichtsrechtliche Vorschriften und Verpflichtungen (WpHG, VermAnlG) als z. B. für Rechnungseinheiten. Diese müssten auch dann Anwendung finden, wenn Kryptowerte materiell ebenfalls als Wertpapiere oder Vermögensanlagen qualifizieren.
Die BR-Ausschüsse fordern daher, dass gerade wegen der stark differierenden Rechtsfolgen die Subsidiarität des Finanzinstruments Kryptowert gesetzlich normiert werden sollte.
Ausschluss der Kryptowerte von Anlegerentschädigung
Der Regierungsentwurf sieht vor, dass Kryptowerte von der Anlegerentschädigung nach dem Anlegerentschädigungsgesetz („AnlEntG“) ausgenommen sein sollen. In dieser Hinsicht monieren die BR-Ausschüsse, dass für Markteilnehmer sowie für Verbraucher nicht ersichtlich sei, welche Kryptowerte genau von der Ausnahme umfasst sind. Denn auch hier käme es auf die materielle Gestaltung der Krypowerte an. Je nach inhaltlicher Ausgestaltung könnten auch Kryptowerte in den Anwendungsbereich des AnlEntG fallen.
Die Subsidiarität der Ausnahmeregelung für bestimmte Kryptowerte sei daher klarstellend zu normieren.
Kryptoverwahrgeschäft
Besondere Jahresabschlussprüfung
In Bezug auf das Kryptoverwahrgeschäft ziehen die BR-Ausschüsse in Erwägung, ob bei Finanzdienstleistern das Kryptoverwahrgeschäft im Rahmen der Jahresabschlussprüfung – ähnlich wie bei der jährlichen Depotprüfung – besonders geprüft werden muss. Nach Ansicht der BR-Ausschüsse sei den Risiken, die sich aus Verwahrung, Verwaltung oder Sicherung von Kryptowerten ergeben, durch eine intensive Prüfung der Tätigkeit und der IT-Sicherheitsstandards Rechnung zu tragen. Im Rahmen einer solchen Prüfung erlangte Informationen könnten zudem für die Weiterentwicklung der Verwaltungspraxis herangezogen werden.
Erlaubnisbeschränkung
Zudem sehen die BR-Ausschüsse die von der Regierung geplante Beschränkung der Erlaubnis für das Kryptoverwahrgeschäft kritisch und raten, davon Abstand zu nehmen. Im Regierungsentwurf ist vorgesehen, dass die Erlaubnis für das Kryptoverwahrgeschäft nur erteilt werden kann, wenn das Unternehmen keine anderen, nach dem KWG erlaubnispflichtigen Tätigkeiten erbringt. Nach dem Regierungsentwurf wären daher für die Verknüpfung des Kryptoverwahrgeschäfts mit anderen erlaubnispflichtigen Tätigkeiten künftig zwei Gesellschaften, zwei Erlaubniserteilungen und entsprechende parallele Antragsverfahren erforderlich.
Bisher sei noch nicht klar, welche Tätigkeiten genau von der Verwahrung, Verwaltung oder Sicherung von Kryptowerten erfasst werden. Nicht klar sei auch, ob geschäftsbedingte, vorübergehende Zugriffsmöglichkeiten auf diese Finanzinstrumente von dem Kryptoverwahrgeschäft erfasst seien. So sei insbesondere nicht geklärt, ob ein Krypto-Handelsplatz, der als erlaubnispflichtiges MTF qualifiziert, auch das Kryptoverwahrgeschäft betreibt, wenn es bei Kundentransaktionen – für eine juristische Sekunde – über Kryptowerte verfügt. Es sei daher erforderlich, dass sich alsbald eine klare Verwaltungspraxis bezüglich des Kryptoverwahrgeschäfts entwickelt.
Fazit
Bereits der Regierungsentwurf hat aufgezeigt, dass sich für die Kryptobranche durch die geplante Kryptoregulierung einiges ändern wird und dadurch wohl auch Compliance-Maßnahmen getroffen werden müssen.
